신도시 위기 부르는 노후화와 노령화

대한민국은 지금 신도시 정책의 전환기를 맞고 있다. 일차적으로는 지은 지 30년이 흐르면서 주택과 인프라 노후화가 신도시 정책의 변화를 요구하고 있다. 마치 인간의 생애처럼 태어나 자란 도시는 폐허처럼 활력을 완전히 잃어버리는 시기를 맞기도 한다. 이때 회생이 불가능한 곳에 공적자금이나 공공지원을 통해 도시기능을 회복시키는 것이 도시재생 사업이다. 우리나라에선 활력이 떨어진 지역을 기능적으로 살리고 회복시키는 것을 일반적으로 도시재생이라 부른다.

인구감소와 고령화라는 인구 구조의 변화가 가장 큰 원인이다. 합계출산율은 내림세를 계속하더니 지난해 사상 처음으로 0명대(0.98명)로 떨어졌고, 월별 출생아 수는 전년 동월 대비 감소세가 41개월째 이어지면서 지난 8월 기준 우리나라 인구 자연증가분은 730명에 그쳤다. 여기에 분당과 일산 등 1990년대 초반 입주한 1기신도시는 지은 지 30년이 채 안됐지만 노후화로 인한 문제가 불거지고 있다.

우리 앞에 놓인 문제를 이미 겪고 있는 나라가 있다. 일본이다. 지난 9월 일본 후생성 발표에 따르면 65세 이상 고령자 비율은 28.4%(3588만명)으로 전 세계에서 가장 높다. 인구는 2010년 1억2800만명으로 정점을 찍은 뒤 감소세를 이어가고 있다. 일본의 신도시도 인구 변화의 영향을 받고 있다. 우리나라가 처음 신도시를 계획했을 당시 참고 모델 중 하나인 일본 타마뉴타운은 인구 절벽시대의 그림자를 고스란히 보여준다.

‘고사 위기’ 타마뉴타운, 도시재생으로 활로 모색

일본 타마뉴타운은 1960년대 계획된 대표적 수도권 신도시다. 하지만 도쿄도 타마뉴타운은 잘못된 신도시 사례로 소개된다. 계획인구는 약 34만명으로 설계됐지만, 지난해 10월 현재 인구는 22만4105명에 불과하다. 특히 타마뉴타운 중 초기 조성된 타마시 지역은 인구 감소와 함께 주민 유출로 인해 타마뉴타운은 ‘유령 신도시’라는 불명예를 갖고 있다. 시대 변화에 맞지 않는 도시계획으로 자녀 세대들이 떠나갔기 때문이다. 기존 타마뉴타운은 공동주택 단지 내에 차가 들어오지 못하는 구조 등 지금 시대에 맞지 않는 도시계획으로 설계된 것이 화근이었다.

잘못된 도시설계로 인해 유령 도시로 전락하던 타마뉴타운은 최근 들어 ‘타마뉴타운 지역 재생 가이드라인’을 만들어 종래 베드타운 형태에서 ‘자립도시’로 전환을 모색하고 있다. 또 신칸센 등 교통망 개선과 함께 노후화가 심한 타마시 지역을 중심으로는 재건축도 활발히 추진되고 있다. 타마뉴타운 지역재생위원장인 키시이 타카유키 일본대 토목공학과 특임교수는 “(타마신도시같은) 계획 도시는 배후지역을 포함한 중심지로 만들어 나가야 한다”고 말했다.

추가 신도시보단 도시재생이 ‘답’

최근 국내에서도 3기 신도시 계획 발표 이후 무분별한 신도시 조성을 비판하는 여론이 일면서 도시재생을 대안으로 제시하는 이들이 많다. 1기 신도시는 조성된 지 30년이 다가오면서 노후화가 심화되고, 2기 신도시는 2000년대 중반부터 조성됐지만 아직도 공실인 지역이 있다.

타마뉴타운 사례를 겪은 일본은 이미 공공 주도의 추가 신도시는 더 이상 조성하지 않는다는 방침을 세웠다. 일본대 도시계획연구실장인 오사와 마사하루 교수는 “일본은 인구가 감소하는 도시계획으로의 전환기를 맞았다. 지방은 분산된 사람들을 한곳으로 모으고, 여전히 인구가 증가하는 도쿄는 역 중심으로 타워형 맨션을 조성하고 교육시설을 정비하는 도시계획이 진행되고 있다”며 “인구가 줄어들기 때문에 새롭게 농지를 택지로 바꿔서 뉴타운으로 만드는 방식은 진행하지 않는다는 게 대전제가 됐다”고 말했다.

정창무 서울대 건설환경공학부 교수는 “우리도 다마뉴타운 같은 사례에 대비해야 한다. 일본과 같이 인구감소 시대에 접어들면 사람들은 도심 쪽으로 모이고 외곽지역은 비기 시작한다”며 “지금도 그런 현상이 조금씩 나타나는데 우리는 아직도 외곽지역에 주택을 짓고 있다”고 지적했다.

도시재생, 방향은 맞는데…선택의 딜레마

건국대학교 심교언 교수

‘차익 환수 조건’ 재건축으로 공급 확대 가능

노후화된 신도시는 재건축·재개발을 통해 추가 주택 공급이 가능하다. 1968년~1988년 추진됐던 서울 강남권 개발은 우리나라 신도시의 효시로 불린다. 당시 허허벌판이었던 압구정, 반포, 개포, 잠실 등 강남 주요 지역이 택지지구로 개발돼 아파트 단지로 탈바꿈했다. 이들 지역은 현재 노후화가 심화되면서 재건축을 완료했거나 추진하고 있다.

서진형 경인여대 경영과 교수(대한부동산학회장)는 “1970년대 도시가 생성된 이후 세월이 흐르면서 도시재생을 해줘야 하는데 재건축 아파트의 가격상승을 막겠다는 정책목표를 달성하기 위해 재생을 못하도록 막고 있다”며 “그러다보니 도심 아파트의 가격상승을 가져오는 문제가 생기고 있다”고 지적했다.

정부는 재건축·재개발로 인한 서울 주요지역의 집값 상승을 막기 위해 전방위적인 부동산 규제책을 내놓고 있다. 하지만 주택가격은 규제책 발표 당시 잠시 주춤했다 다시 상승하는 흐름을 이어가고 있다. 전문가들은 풍부한 유동자금을 이유로 든다. 현재 시중에 풀린 유동자금이 1100조~1200조원에 달하는 것으로 파악되는데 마땅한 투자처를 찾지 못해 부동산으로 몰린다는 것이다.

서울 강남구 내 한 재건축 아파트 모습. ©시사저널e

주민 고령화, 신도시 커뮤니티 활성화 필요

신도시가 늙어가면서 그곳에 사는 사람도 늙어가고 있다. 시사저널e 신도시 30년 기획팀이 브이더블유랩(VW Lab) 김승범 소장과 공동으로 분석한 결과에 따르면, 1기 신도시인 분당, 일산의 평균 연령은 1998년 약 31세에서 2018년 40세가량까지 높아졌다. 특히 일산은 2001년 전입자(29.5세)가 전출자(30.8세)보다 평균연령이 낮았지만 2018년엔 전입자(37.0세)와 전출자(36.5세) 평균 연령이 역전됐다. 한때 ‘젊은 도시’로 인식됐던 일산은 젊은이들이 떠나고 나이든 사람들 중심의 도시가 돼가는 조짐이 보이는 것이다.

여기에 고령화 대책이 필요하다. 해결책으론 커뮤니티 활성화가 꼽힌다. 이 부분은 일본에서 움직임이 활발하다. 타마뉴타운은 젊은 세대가 적은 지역에 대해서, 자녀세대의 유턴을 유도하고, 미래 다세대 커뮤니티 형성을 지자체 차원에서 촉진하고 있다.

타마뉴타운 전문가

오사와 교수는 “최근 일본은 ‘에어리어 매니지먼트’(area management)라는 활동이 세간에 널리 퍼지고 있다. 지역의 일은 지역에서 해결하자는 것으로 지역 커뮤니티 단결을 강하게 하는 것들이 신도시에도 시행되고 있다”고 했다. 키시이 교수는 “지금 일본은 고령자들이 건강하고 행복한 생활을 하기 위해 집에만 있지 않고 거리로 나와 사회에 참여해 자기 역할을 하는 것이 절대적으로 필요하다”며 “이를 위해 집에서부터 지역의 주요지점까지 교통수단을 어떤 식으로 할 것인가. 혹은 지역의 일과 관련해 도쿄 도심까지 않아도 참여할 수 있는 부분을 뉴타운 안에 짓자는 움직임이 있다”고 했다.

우리나라도 앞으로 신도시에 젊은이와 고령자들이 어떤 장소에서 커뮤니티를 만들어 조화롭게 어울릴 수 있을지를 생각할 필요가 있다는 조언이다.